2023年，德国政府修订了《技术移民法》；同年5月，英国更新了《国际教育战略》，并于7月正式通过了《非法移民法案》；12月，法国通过了《控制移民和改善融合法案》；作为非传统移民接收国的日本也在2023年2月通过了一项新的移民法案——“特别高度人才计划”。与此同时，泰国、葡萄牙等多个国家针对普通移民需求却提高了获得长期签证的门槛。尽管各国初衷不尽相同，但多国密集调整移民与人才政策值得关注。

缓解技术劳动力短缺，参与全球人才竞争

当前，许多国家都面临劳动力短缺的问题。一方面，人口老龄化和生育率下降造成劳动力供给减少；另一方面，经济转型、技术进步对劳动力规格提出新的要求。

德国工商联会表示，尽管国家整体经济陷入停滞，但由于劳动力短缺，德国一半以上的企业仍在努力寻找员工。德国联邦劳工局的年度分析显示，2022年在其调查的约1200种职业中，有200种职业出现劳动力短缺，高于前一年的148种，此外还有157种可能出现短缺的职业。难以填补的空缺岗位包括公交车司机、护理、建筑行业相关岗位、药剂师、信息技术专家等。而更糟糕的是，根据德国联邦统计局预测，到2035年，德国退休年龄（67岁）及以上的人口数量将达到2000万，如不采取措施，届时德国将出现700万劳动力缺口。同时，随着老龄化问题的加深，德国公共服务和医疗卫生支出不断上升。根据经合组织统计，自上世纪80年代起，德国养老金就处于筹资和给付两难困境，2020年，德国养老保险基金赤字达到39亿欧元。

对于极度短缺的技术性人才，德国采取了放宽技术移民限制、简化签证流程的做法。德国2023年通过的《技术移民法》面向非欧盟国家公民推出了“计划卡”，持卡者只要能够负担自己在德国的生活，即可获得一年的居留许可。同时，新法还降低了对非欧盟国家高学历人才颁发“欧盟蓝卡”（EU Blue Card）的年薪标准要求，甚至对能够证明在IT领域具有从业经历的人员取消了学历限制。据英通移民咨询公司（SSW）预测，未来德国每年将增加约6万非欧盟技术劳动力。

2023年5月，英国教育部更新了《国际教育战略》，提出三个优先事项，包括扩大教育出口，支持收入来源多元化；保护国际招生的竞争力和可持续性；发展英国全球教育。英国政府表示欢迎国际学生，并致力于到2030年实现每年接收60万国际学生，教育出口增加到每年350亿英镑。当然，一直以来英国都是重要的留学目的地国，英国政府将国际学生作为优秀创新型人才的重要来源、教育产业的重要支柱、拓展国际贸易和提升国际影响力的重要途径。此外，为了平衡“吸引国际学生”和“控制移民”两项承诺，2023年12月，英国政府提高了工作签、婚签等签证类型的申请门槛，比如获取工作签证的薪水要求从目前的2.6万英镑提高到3.87万英镑，上涨约48%。

日本人口已经出现连续12年下降，根据日本总务省报告，截至2024年1月1日，该国新满18岁人口为106万，创历史新低。日本国立社会保障和人口问题研究所推算，日本总人口到2050年可能减至1.0469亿，47个一级行政区中的25个地区65岁及以上人口将超过40%。日本极端少子老龄化的趋势让日本经济和安全面临巨大挑战。长期以来，日本并没有实际意义上的“移民法”，但是为了缓解劳动力短缺、吸引国际人才，2019年4月，日本开始实施《出入境管理及难民认定法和法务省设置法的部分修改法律》，通常被称为“入境管理法修正案”。根据修订内容，日本针对人才紧缺的行业，推出了拥有“特定技能”的“在留资格”。“特定技能”分为一类和二类，前者包含水产、农业等9个行业，后者限定在建筑业和造船/船舶工业，技能要求更高。2023年，日本政府将二类特定技能的行业数量从2个增加到11个。同时，日本也积极参与到全球人才竞争的行列。2023年4月起，日本政府正式实施“特别高度人才计划”。该计划面向外国研究和技术人员，要求年收入在2000万日元以上，拥有硕士学位或10年以上从业经历；外国企业经营者，要求年收入在4000万日元以上，拥有5年以上的经营管理经历。被纳入该项计划的人员只需一年便可获得日本永久居住的资格。

移民政策一直是美国优化人口结构、吸引高端人才的重要途径。随着经济转型、创新科技快速发展，美国出台了一系列政策在全球招揽STEM（科学、技术、工程和数学）人才。拜登政府在2022年《美国竞争法案》中设立了外国企业家创新签证，降低了对杰出人才的O-1A签证门槛，缩短了STEM专业博士等获绿卡的时间以及STEM专业本硕国际学生等获留美工作签证的时长。

收紧普通居留条件，实施选择性移民政策

对于不少国家，移民在补充劳动力的同时，也对福利政策、社会凝聚力和安全稳定带来挑战。2023年，法国《控制移民和改善融合法案》在历经近一年的争议协商后最终艰难出台。新的移民法案收紧了为家庭团聚获得居留许可的条件，规定留学生在获得学生居留许可时交纳押金以备支付犯欺诈行为时的驱逐费用，恢复“非法居留罪”，不承认出生地原则获得法国国籍等。21世纪以来，法国多元文化主义政策转向融和政策可谓困难重重。传统的福利政策在经济萧条时期不堪重负。新生代移民难以获得优质教育资源，在就业市场受到歧视，导致社会流动面临障碍、文化和宗教问题冲突加剧。2023年，法国发生多起与移民相关的骚乱。法国总统马克龙将这项法案称为可以发挥防护作用的“盾牌”，但同时他也表示虽然移民法“更加严格”，但法国“还没有被移民淹没”，将继续接收移民。

事实上，移民和难民问题已经成为欧盟争论最激烈的议题之一，特别是在俄乌冲突和以巴冲突之后，欧盟多国面临非法移民和申请避难人数激增的问题。在整体经济疲软的情况下，过去欧盟“配额安置”的做法难以落实，各国就移民和难民庇护及遣返机制难以形成统一且平衡的意见。以西班牙为例，该国明确非法居留为行政违法行为，2005年—2023年，西班牙驱逐了超14万名移民，其中67.7%的原因为非法居留。意大利则意图在他国建立难民收容所，以解决本国接收难民的压力。

英国脱欧之后，在某种程度上减轻了分担欧盟接收难民的压力，但仍接到了大量的庇护申请。截至2023年7月30日，英国政府积压的庇护申请总数已达到13.7万件，庇护系统的年度成本超过30亿英镑。为此，2022年，英国颁布了《国籍和边境法案》，引入一种“双层”制度，对通过常规和非常规途径进入英国的寻求庇护者区别对待，以减少后者享有的权利，劝其返回。2023年7月，英国正式通过《非法移民法案》。在该法案下，任何通过不安全或非法途径抵达英国的人，其庇护申请、人权申请都不会被英国考虑，而是会被迅速转送至原籍国或安全的第三国。不过，法案一经颁布就引发了强烈争议。联合国人权事务高级专员蒂尔克表示，“在这种情况下实施遣返，违反了禁止驱回和集体驱逐的规定，也违反了正当程序权、家庭和私人生活权以及相关儿童的最大利益原则。”目前，该法案中涉及驱逐、拘留、年龄评估和无人陪伴儿童等相关内容尚未生效。

日本也面临非法滞留的问题。根据日本出入国在留管理厅统计，截至2023年7月1日，日本非法滞留的外国人约7.9万人，比半年前增加了8600人。可见，日本积极吸引高素质、高技能，经济上能够独立的国际人才，但也限制接收非法移民和难民。2023年3月，日本修订了《出入境管理及难民认定法》，进一步完善了对外国人驱逐出境和难民认定制度。

诸多国家对移民及签证政策的调整呈现出加大高水平国际人才吸引力度和限制移民规模的张力。移民可以缓解本国劳动力不足的问题，但政府总是希望能够吸引到对本国发展有利的人群，从而加剧了国际人才竞争。

从一方面看，创新驱动、经济转型、解决可持续发展等全球性问题，都深藏着“人才”这一关键要素。从世界发展的经验来看，无论是东京湾、纽约湾还是硅谷，这三大世界湾区成功的经验都在于吸引并汇聚了大量的国际化人才——其比例高达40%以上，显著地提升了区域乃至国家的整体发展水平。随着经济全球化的发展、技术的深刻变革、人工智能时代的到来，人才资源的价值链正在形成，人才已成为综合国力竞争和大国博弈的重要因素。特别是STEM领域的人才，高精尖技术的战略科技人才更是决定国家竞争优势的关键变量。为了在人才国际竞争中占据优势，许多发达国家大力发展国际教育，建立吸引留置优秀国际学生的体系，放宽部分行业领域的居留和签证政策，主动简化签证申请、定居工作等手续，优化国际人才服务体系。

而另一方面，移民也在考验政府的治理能力。由于地缘政治冲突、能源危机、气候变化等问题，移民和难民庇护导致部分国家住房、教育、医疗等公共资源紧张。为了稳定国内社会，多国政府风向“右转”，出台选择性移民政策。

党的二十大报告就深入实施人才强国战略作出了部署，完善人才战略布局，加快建设世界重要人才中心和创新高地，着力形成人才国际竞争的比较优势。在坚持自主培养，提升自主创新能力的同时，汇聚国际人才也是人才战略的重要组成部分。通过国际比较的研究，分析海外移民政策和国际教育发展动态，对于我国加强人才引进工作，优化外国人员分类管理，改进外国人出入境、签证、就业融入等管理问题具有很好的参考价值，也将促进我国实现“天下英才聚神州、万类霜天竞自由”的美好愿景。

（作者：刘敏，系北京师范大学国际与比较教育研究院副教授）