党的二十届三中全会和《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《纲要》）都明确提出，要优化高等教育布局。高等教育布局既包括高等教育的学科、层次、类型布局，也包括高等教育区域布局和中央部门所属高校与地方高校的布局。建设教育强国，龙头是高等教育。高等教育布局是高等教育发展战略的重要方面，在教育强国建设中具有重要作用。

优化高等教育布局，资源配置发挥着重要作用。高等教育资源配置既包括人财物等物质基础，也包括政策导向。优化高等教育布局，要统筹处理供给与需求、公平与效率、存量与增量、政府与市场的关系，坚持正确导向，提高资源配置效益，助力教育强国建设。

实现供给与需求的动态平衡

供给和需求是高等教育布局的基本立足点，实现供给与需求的动态平衡是高等教育资源配置的基本要求。以需求定供给，以供给促需求，促进供需动态平衡，这是高等教育资源配置的总原则和总要求，规定高等教育资源配置的秩序，发展的轻重缓急和优先次序。

供给和需求是高等教育发展的两个基本方面，主要指高等教育人才培养等供给要与经济社会发展需求和国家战略需求相一致，是既对立又统一的辩证关系，相互依存、互为条件。没有社会需求，供给就无从实现，新的需求可以催生新的供给，如科技进步和产业升级会带来新的人才类型的需求；没有供给，需求就无法满足，新的供给可以创造新的需求，人具有主动性和创造性，创新人才会实现科技创新与创造新的生产形态。如果高等教育供给与社会需求失衡，就会导致毕业生的结构性就业困难和大量人才学非所用。

高等教育供给和社会需求的动态平衡是实现高等教育可持续发展的基本条件，是高等教育布局的基本目标。学科专业的科学设置与调整机制，是保障高等教育供给与社会需求达成平衡的基础条件。伴随着经济的快速发展，新技术、新产业、新业态和新模式调整迭代的周期不断缩短，经济和产业结构对未来专业及其人才培养的要求更高、变化更快将成为常态。目前我国人才供给结构与未来产业需求适配度不高，需要根据总需求与总供给的关系，对高等教育的学科设置和人才培养方案进行统筹谋划，构建适应未来产业发展需求的学科动态调整机制，形成同未来产业需求相适应的人才培养体系。

要完善质量、特色、贡献导向的监测评价体系，健全动态调整和多元投入机制，加大资源配置力度。《纲要》提出，建立科技发展、国家战略需求牵引的学科设置调整机制和人才培养模式。实施一流学科培优行动，推动学科融合发展，超常布局急需学科专业，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，支持濒危学科和冷门学科。通过学科设置调整机制改革，使得学科专业结构与社会需要相适应、相匹配，更好发挥高等教育价值。

统筹好做优增量和提质存量的关系

高等教育布局要统筹好做优增量和提质存量的关系，全面提高资源配置效率。高等教育布局既是布局新高校和新学科的过程，也是对已有高校和学科进行调整优化的过程，前者是增量，后者是存量，两个方面紧密相关、相互作用。我国高等教育已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，存量与增量之间的双向互动关系明显增强。高等教育布局要扩大视野，优化配置资源，善于从增量和存量相结合的视角观察问题、提出发展方案和解决办法。

从20世纪90年代到21世纪的前十几年，我国高等教育主要是以规模扩张为主，高等教育毛入学率从不到10%扩展到现在的超过60%，实现了从精英化到普及化的跨越。在这一发展历程中，资源配置主要是促进高等教育以较快速度扩张，扩张的主要载体是以高职院校为主的专科层级教育和应用型本科教育，形成了我国现在人才培养重心偏低的培养结构。当前，我国高等教育的人才培养结构需要由“金字塔形”变革为“橄榄形”。据测算，我国高等教育学龄人口在2032年将达顶峰，随后会逐步下降。促进人才培养结构优化，不能依靠扩张增量来解决问题，而是要进行存量的调整优化。

从国际比较看，发达国家研究生教育在高等教育体系中的占比普遍超过20%，而我国目前不到10%。《纲要》提出，有序扩大优质本科教育招生规模，扩大研究生培养规模，稳步提高博士研究生占比，大力发展专业学位研究生教育。面向未来，资源配置需要向研究生教育和优质本科教育倾斜，同时对于现在的高等教育人才培养体系进行改革，实现高等教育人才培养层级结构的上移。

处理好公平与效率的关系

高等教育布局要处理好公平与效率的关系，坚持促进公平与提高效率的统一，这也是高等教育资源配置的价值取向。我国地域辽阔，各地经济发展和高等教育发展并不平衡，高等教育布局既要考虑高等教育与经济发展水平、产业布局与人才分布相匹配、相一致，提高资源配置效率，又要考虑教育的政治属性、人民属性，高等教育资源适度向中西部和民族地区倾斜，保证高等教育布局的公平。

《纲要》明确提出，支持部省合建高校加快发展，优化省部共建高校区域布局。新增高等教育资源适度向中西部地区、民族地区倾斜。完善对口支援工作机制。同时，要统筹中央部门所属高校和地方高校发展。中央部门所属高校110多所，占高等教育的比例不到5%，地方高校占比超过95%；中央所属高校多数为“双一流”建设高校和办学特色突出的学校，整体办学质量高，地方高校数量大、范围广、类型多样，办学特色和质量参差不齐。高等教育资源配置在促进中央部门所属高校发展的同时，要考虑各个地方高等教育发展的实际诉求和客观需要，调动各个省份和地方发展高等教育的积极性，更好促进地方高校高质量发展。

发挥好有为政府和有效市场的作用

高等教育布局要发挥好有为政府和有效市场的作用，优化资源配置机制，提高资源配置效率。更好发挥政府作用不是更多发挥政府作用，而是要坚持有所为、有所不为，把政府该做的事情做好做到位，解决好缺位、越位问题。充分发挥市场机制作用，就是要创造更加公平、更有活力的高等教育发展环境和竞争机制。

高等教育分类发展要充分发挥高校办学自主权，建立公平合理的竞争机制和资源配置机制，促进高校科学定位和分类办学，而不能靠行政命令和指定方式进行分类改革。《纲要》提出，按照研究型、应用型、技能型等基本办学定位，区分综合性、特色化基本方向，明确各类高校发展定位，支持理工农医、人文社科、艺术体育等高校差异化发展。这意味着研究型、应用型和技能型高校不是按照规模和学科的齐全程度来定位——研究型大学也可以小而精，学科单一，应用型高校和技能型高校也可以规模大，学科齐全；研究型高校也可以称为“学院”，应用型高校、技能型高校也可以成为“大学”。不以名称、规模、学科来界定高校分类，而是以办学质量和办学特色来划分高校类型，促进高校合理竞争、各安其位。根据不同类型高校功能定位、实际贡献、特色优势，建立资源配置激励机制，引导高校在不同领域不同赛道发挥优势、办出特色。

《纲要》提出，加大高水平研究型大学建设力度。加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科，聚焦优势学科适度扩大“双一流”建设范围。“双一流”将扩容的消息一出，高教界和社会各界人士无不关心的问题是：扩多少？如何扩？是从现有高校中选拔一批高校和学科进入“双一流”建设范围，还是通过建设新型研究型大学等方式扩大“双一流”建设高校范围？“双一流”建设高校扩容，既要发挥政府的主导作用，在高质量建设现在已经确定的“双一流”建设高校的基础上，适度从现有高校中选拔更多高校进入“双一流”建设范围。同时，要充分发挥市场机制作用，引导地方和民间资本投入高水平研究型大学建设中，现在的南方科技大学、深圳理工大学、上海科技大学、西湖大学就是现实例证。资源配置要充分发挥市场机制作用，吸引更多民间资本投入高等教育发展。

高等教育布局是教育强国建设规划的重要方面，也是高等教育发展战略的重要组成部分，更是以高等教育为龙头带动教育强国建设，更好服务国家战略和经济社会需求的前提条件。面向教育强国建设目标，要围绕教育科技人才一体发展谋篇布局，着力统筹供给与需求、存量与增量、公平与效率、政府与市场，通过优化资源配置将已有优势转化为发展优势，推动高等教育高质量发展，实现建成教育强国目标。

（作者：李立国，系清华大学教育研究院教授、教育部—清华大学教育战略决策与国家规划研究中心主任）

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